论民间借贷登记备案的法律意义---以温州为例

　　摘要:在当前民间借贷纠纷剧增，部分企业与个人深陷借贷债务危机，温州经国务院批准进行金融综合改革的背景下，民间借贷登记备案作为金融改革的核心内容，作为民间借贷规范化、阳光化的一种方式，提供了政府对民间借贷的管理雏形，具有行政监管、公平税赋、遏制犯罪、区分罪与非罪、打击高利借贷、诉讼证据、阻却虚假诉讼等多重法律意义。但若要充分发挥其作用，亟待通过立法将其作为一项法律制度予以确定。

　　关键词：民间借贷；登记备案；规范化

　　民间借贷登记备案作为温州金融综合改革的一项重要举措，开创了国家对民间借贷进行监管的探索，对民间借贷从地下走到地面具有里程碑意义。笔者将结合其出台的背景、相关法律等，对民间借贷登记备案的具体法律意义进行一次尝试性剖析。

　　一、民间借贷登记备案的简明介绍

　　(一)概念解析

　　登记备案是指行为人将自己行为所涉的主体、标的等内容提交有关组织进行登记，以备今后有关组织包括行政职能部门查阅，达到监管查控的目的。当前民间借贷存在立法滞后、监管缺位的情况，以致民间借贷登记备案机构定性不一，有行政服务型、公司服务型、行业自主服务型、行政管理型等，所以尚无法给民间借贷登记备案出具准确的定义。而笔者认为，民间借贷登记备案的初始目的在于引导民间资本规范从事资金借贷活动，鼓励民间借贷规范化、阳光化运作；终极目的在于成为对民间借贷金融行为进行监管的重要手段。从这两种目的看，民间借贷登记备案具有明显的行政监管属性。但基于民间借贷监管立法缺失，不得已以服务型的面貌示人。因此，现有的民间借贷登记备案是指民间借贷行为人将发生的借贷内容提交民间借贷登记服务中心进行登记，按照登记服务中心设置的需登记内容进行逐项记录，登记服务中心为借贷双方整理资料、归档并向主管部门备案，为相关行政机关对民间借贷的监控提供服务。

　　(二)温州的现状

　　2011年下半年爆发民间借贷危机后，温州、鄂尔多斯均将实行借贷登记备案制度，作为了解和掌握民间资金动向、打击高利贷行为的有效手段。温州经国务院批准启动金融综合改革后，成立了温州民间借贷登记服务有限公司。工商登记信息显示，该公司注册资本为600万元，经营范围包括信息登记、信息咨询、信息发布、融资对接服务、物业管理，有22位股东，其中8名为自然人,相对控股股东为温州开元集团有限公司，该公司董事长李跃胜同时出任温州民间借贷登记服务有限公司法人代表。登记中心服务功能包括建立资金供求信息库，提供中小企业融资需求和提供民间资金的供给信息，通过信息服务系统实体和虚拟平台进行信息配对和对接，安排资金供需双方面谈，协助双方办理手续并登记备案，最后为借贷双方整理资料、归档并向主管部门备案。

　　二、民间借贷登记备案出台的背景

　　(一)从民间借贷立法层面而论

　　民间借贷是否应当纳入依法管理范畴，各有各说词。有人认为民间借贷是一种私行为，可以按照民法上意思自治原则处理，政府没有必要进行干涉，否则就有公权侵犯私权之嫌。当前之所以出现如此混乱局面，是由于近几年，民间资本的总规模越来越大，但合法出口却非常有限，民间资本急于寻找出口，而现行的体制和制度未能提供足够的出口，导致“堰塞湖”水位逐年升高。加之目前中国金融管制严格，基本堵死了民间资本参与正规金融的渠道，导致民间自发的金融创新愈加活跃。再者，正规金融部门基于金融垄断地位，在信贷服务等方面不思进取，导致借贷两极分化，大企业基于授信可随意取用银行资金，而中小企业却往往只能望洋兴叹。也有人认为民间借贷应当纳入依法管理范畴。民间借贷虽然是一种私行为，但现在的情况与以前已大不相同，绝大多数民间借贷其本质上是属于一种营利行为，有营利就得依税法规定纳税，那么也就应当进行管理，否则无法课税。再者，民间借贷往往与非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪等涉众型经济犯罪相关联，该类案件最明显的特征是被害人人数众多，许多案件的涉案群众少则上百人，多则几千人甚至上万人，对社会稳定产生了极大危害。香港于1980年颁布了《放债人条例》对民间借贷行为进行管理，实践证明效果不错。

　　现有关于民间借贷的立法大多属于民间借贷行为的事后调整法，且属于民商事法，如民法通则、合同法、担保法、婚姻法等，并无一部完整的有关民间借贷行为调整的法律。2007年3月，央行组成《中国(放贷人条例)立法研究》课题组，选择广东、浙江、山西等九省为样本，对民间借贷及小额信贷公司状况进行调研，拟定《放贷人条例》草案。2009年《放贷人条例》被列入国务院法制办当年二档立法项目，后国务院法制办也参与到立法调研工作中，初稿曾报送国务院法制办，但被发回，至今仍停留在央行层面。2012年2月20日，中国社会科学院法学研究所发布2012年《中国法治发展报告》，建议尽快出台《放贷人条例》。报告认为，监管立法滞后在实践中造成监管主体和监管规则缺失，容易导致民间借贷利率水平奇高，投机盛行，个别地区民间借贷资金流向六合彩、赌博等非法领域，并出现借助黑社会势力暴力追贷的现象。

　　(二)从民间借贷社会层面而论

　　有人曾说：“温州民间借贷，按法规是非法的，打击了30年，越打越火，越打借贷利息越高。究其根源，在于其高效率和低门槛能满足社会需求，银行无法替代。与其‘堵’不如改‘疏’：让其合法化，制订管理条例，在阳光下运行。这样社会成本会减小，借贷利息也会下降。”人们犹记，房市泡沫未被戳破之前，温州炒房团不仅转战全国，而且走出国门，在全球各地置办房产。温州民营资本之牛气，让国人莫名惊诧。回头反思，不免令人心惊肉跳，温州人钱包里的钱是不是都是靠高利贷聚集起来的？如果说华尔街金融危机是高流动、高技术含量的金融票券虚化的结果，温州资本的逍遥、短路则给人演示了资本泡沫的传统版本游戏。只是，来自温州的民间借贷，刺激性更强，参与的门槛更低，造成的危害同样巨大。温州民间借贷危机不仅是温州民营企业的危机，甚至演变成温州经济乃至全国层面的危机。从而导致政府为解脱危机维护社会稳定，作出一些缺乏法律依据的临时政策性举动，如为陷入债务危机的企业提供无偿资金援助、进行减免税等财政扶持政策，引起许多纳税人的不满，也让人产生了不安。

　　三、民间借贷登记备案的法律意义

　　民间借贷登记备案虽系新事物，但该行为作为金融改革的一项重要举措，是整个金融改革的基石，它有利于国家对整个金融市场的宏观调控、风险防范。“备案制是民间融资活动规范化不可或缺的重要环节。”多年参与浙江省民间借贷研究的浙江大学法学教授李有星说，备案制可以使得政府部门和融资各方做到“心中有数”，保证民间融资的合法性，使民间融资在发展的同时能得到引导和监督，使之规范化。其法律意义主要有以下几点：

　　(一)行政监管

　　目前，我国金融行政监管机关主要有一行三会，即中国人民银行、中国银监会、证监会和保监会，其中中国人民银行专司负责货币政策和宏观监管政策的制定，而银监会、证监会和保监会则承担具体落实政策、实施监管的任务，并分别覆盖银行、证券、保险三大行业，各司其职。民间借贷作为一种金融行为，虽然中国人民银行出台的文件中曾对其有所涉及，如《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定“本办法所称非法金融机构，是指未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。”但却从未有专门的法律或行政法规、规章就其作出完整及确切的规定。民间借贷作为整个市场经济下的一种合同，其秩序作为市场交易秩序的一部分，由于其庞大的交易量、众多的参与者、深远的影响力，其秩序的好与坏，已直接影响到社会主义市场经济秩序。在本质上，民间借贷属于私人交易范畴，而一旦涉及不特定公众，就进入社会经济公共领域。大规模的融资活动不仅有着相当的社会性、公共性和连锁效应，而且极易引发欺诈和各种犯罪，危及金融安全和社会稳定。如何改善当前这种无序的民间借贷活动，首先是要对其合同进行行政监管。而民间借贷的登记备案，恰好为行政监管提供了一个平台和基础。虽然现在还未明确表述为行政监管，但从其要求登记合同双方约定的月利率不得超过中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率的四倍就可略见端倪。还有其直接受地方金融管理部门管理，对于在登记备案中发现影响金融安全的事件，负有及时向地方金融管理部门反映的职责来看，也是如此。

　　(二)公平税赋

　　美国建国初期财政部部长汉密尔顿曾讲过：人一生下来有两件事情是不可避免的，一是纳税，二是死亡。人必须懂得他们在从社会获取的同时，也必须承担社会的义务，其中“依法纳税”是最起码的职责。我国税法规定公民或组织负有按照一定的税赋比率，将其收入的一部分缴纳给国家的义务。民间借贷登记备案将相对隐蔽的交易活动转为相对公开，为税务机关的纳税提供了征税依据。中信证券分析师认为，在中国的4200万中小企业中，只有3%能得到银行贷款，而36.7万亿元人民币的家庭存款放置在银行中，其中一半家庭存款为活期存款，年利率只有0.35%，另外一半存款年利率也仅为3%，这给中国的理财市场带来了广阔的空间，目前很大部分理财体现在民间借贷上，这些民间借贷却几乎从未向税务机关申报纳税，税务机关由于缺乏征收依据而无法进行相应地课税，在整个税收征管范围内出现了灰色地带，明显导致整个社会税赋的不公，无形中拉大了人与人之间的贫富差距。

　　(三)诉讼证据

　　诉讼证据是诉讼中用来证明案件真实情况的客观真实材料。民间借贷登记备案将借贷双方的信息进行统计、梳理并将相关资料进行归档，为借贷双方今后的民事诉讼纠纷进一步明确了借贷主体、金额、利率等。该登记备案的资料因经过了登记备案组织的审查，类似于公证机关为借贷双方出具的借贷合同公证，为法院在民事诉讼中对民间借贷纠纷的处理提供了有力的依据。该依据一般具有客观性、关联性、合法性特征，可作为案件事实认定证据，即属于诉讼证据范畴。温州市中级人民法院在为金融综合改革提供司法保障中明确表示“对权利人提供的在民间借贷登记服务中心备案登记的相关材料，依法确认其证据效力”。

　　(四)界定借贷行为性质

　　民间借贷虽具有制度层面的合法性，只要不违反法律的强制性规定，民间借贷关系都受法律保护。但是，与其他经济活动一样，民间借贷也会伴生一些违法犯罪行为，如非法吸收公众存款、集资诈骗、高利转贷、洗钱、金融传销等。非法吸收公众存款罪的追诉标准包括涉案人数、金额、造成经济损失等，如只要个人向不特定的人借贷户数达到30户或数额达到20万元以上，单位向不特定的人借贷户数达到150户或数额达到100万元以上就构成该罪，但当前对于不特定的人界限不太清晰，且这种规模的地下借贷相当普遍，公安机关也无法依此进行追诉，导致该项形同虚设，也容易产生执法随意性。非法吸收公众存款最大的特点是借款人对外信息的隐蔽性，如果借贷经过登记机关备案，受制于宏观调控之下，那么基于借贷双方的信息透明与有关机关的监管，完全可认定为合法的民间借贷，借款人也无需再为是否构成非法吸收公众存款罪而担忧。

　　(五)打击高利借贷

　　据人民银行温州中心支行2010年公布数据显示，温州中小企业平均盈利水平仅在3%到5%之间，但民间统计公布，温州的民间借贷利率低的已经在30%至40%之间浮动，高的则可达到70%至100%，甚至于在民间借贷最活跃时高达180%。根据最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的有关规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍”。所以，部分温州民间借贷已经开始挑战法律权威，发展成为高利贷和非法集资，对经济秩序和社会稳定都产生了不良影响。有关数据显示，2005年至2010年6月，我国非法集资类案件超过1万起，涉案金额上千亿元，每年以2千起、集资额200亿元的规模快速增加。其危害性可谓有目共睹，但社会上对于其是否应当打击，如何打击却争议不断。有人认为高利借贷是特定环境中的产物，其在一定程度上可缓解企业或个人的融资压力，其利率虽高但资金周转时间短暂。有人认为企业或个人只要粘上了高利借贷，就如人吸食了毒品一样，到了一种无可救药的地步，是社会经济建设的毒瘤。政府通过登记备案对借贷利率的限制及对未登记备案进行民间借贷活动达到刑事追诉标准而追究刑事责任的方式，可对高利借贷活动进行有效的打击。

　　(六)阻却虚假诉讼

　　在审判实务中，由于国家对民事法律关系的干预较少，法官在审判中往往只沿袭借贷关系是否成立、对借贷关系怎样保护的思路。尤其是有的案件，事实清楚、证据充分，当事人对借贷关系也没有争议的情况下，容易忽视对借贷关系合法性、真实性的审查，造成了纵容违法犯罪行为的后果。在虚假诉讼案件中，大部分是以民间借贷的方式出现。如配偶一方为在夫妻离婚中多得利益，通常会使用虚设借款作为夫妻共同债务的形式，损害另一方的经济利益；经济纠纷案件中负有偿还义务的一方，为稀释他人债权的受偿比例，也会通过使用虚设借款的方式，损害合法债权人的利益。通过对民间借贷的登记备案，辅以银行转账功能的证据固定，可以有效地阻却一方恶意地通过伪造借贷关系的途径实现非法目的的虚假诉讼。

　　四、增强民间借贷登记备案法律依据的建议

　　民间借贷登记备案刚刚起步，深化推进需要相应的法律依据支撑。

　　一是尽快出台相关成文法。现有民间借贷登记备案因无强制法作后盾，仅停留在鼓励借贷双方自愿登记备案的位置上，如果在一定时间内仍无法出台相关成文法，规定民间借贷未经登记备案为不合法，那么民间借贷登记备案很难深化推广。

　　二是建立借贷信息共享平台。缺乏信息共享，特别是与银行借贷信息的共享，可有效遏制金融信贷资金流入民间借贷领域，防止转贷牟利行为的发生。

　　三是确定强制登记备案的界线。鉴于民间借贷具有特定群体范围内的互助性，对于小额借贷可由当事人自主决定是否进行登记备案。温州金融综合改革试验区设立后，网络借贷平台如“速贷邦”、“攀远民间借贷网”等均已进驻温州民间借贷登记服务中心，但以何种标准、规模、用途等界定哪些民间借贷属于强制登记备案的范畴，仍需要进一步确定。

　　参考文献：

　　1、郑侠.对非法吸收公众存款罪的立法思考———以我国民间融资法律规制的缺陷为视角.现代商业，2008年第11期。

　　2、袁爱华.民间融资合法化趋势下的非法吸收公众存款罪的立法完善.云南大学学报(法学版)，2010年第1期。

　　3、周光富杨辉刚肖　潇.民间借贷异化为非法吸收公众存款犯罪调研分析.四川民族学院学报(法律研究)，2012年2月第21卷第1期。

　　4、孔艳艳.我国个人所得税征收存在的问题及对策分析.世纪桥，2012年第1期。

　　5、关向风.民间金融期盼‘阳光路’.西部大开发，2011年6期。

　　[1][*]作者简介：陈学箭，温州市中级人民法院民五庭审判员。