试论构建社会管理现代化与流动人口的人文化管理

　　摘要：随着社会经济的发展，企业用工需求的大幅攀升，城市外来流动的人数不断增多。他们具有来自地区的分散性、从事职业的多样性、工作和生活的群团性、职业的不稳定性、成分的复杂性、文化素质偏低、发案率偏高等特点，在为城市经济社会发展作出积极贡献的同时，也带来了一些新的社会问题，影响社会安定，影响城市文明的进步。因此，构建和谐社会，实现社会管理现代化，改善外来流动人口的物质生活条件，丰富他们的精神文化生活，已是刻不容缓的大事。

　　关键词：社会管理现代化；流动人口；人文化管理

　　外来流动人口增多是市场经济发展的必然趋势，外来流动人口管理是城市发展中政府无法回避的公共话题，流动人口的服务与管理，对于城市未来的发展有着深远的影响。改革开放以来，温州人创造了辉煌的业绩和生机勃勃的经济模式，为世人所瞩目，吸引了大量的外来流动人口来温安家落户。外来人口为温州创造了财富，极大地缓解了城市发展中劳动力供需总量矛盾和结构性短缺的矛盾，但也给社会秩序和治安管理等方面带来了很多问题。为了解温州流动人口的生活现状，我们以在温州居住一个月以上，非本区(县、市)户口，16—59周岁流动人口为调查对象，从2012年3月到9月，通过街道、社区、学校、派出所向流动人口发放问卷，问卷主要采用团体测验、个案访谈等方式进行，共发放问卷500份，收回问卷430份，回收率86%，其中有效问卷410份。下面，笔者就构建和谐社会，实现社会管理现代化，对外来流动人口的管理中存在的几个问题，谈几点认识。

　　一、提倡人文化管理是构建社会管理现代化的趋势

　　所谓人文化管理，是指从人的情感、需要、发展的角度来管理。人文化管理表现出来的形式常常是微观的，具体的、差异性的，或者说人文化管理实质上是一种柔性管理。所谓“观乎天文，以察时变，观乎人文，以化成天下”，即治理者“法天地”，“法自然”以育人民。意思是以人类进化过程中积淀的一切优秀的文化传统去化育人民，向善向好,使各个家庭和整个社会和谐发展。正如马克思和恩格斯指出的人就是世界、社会的根本主体。通过发展“人”的这个“主体”，去发展社会、国家、世界，同时发展人自己这个主体。也就是说，一切治国安邦治家治事业的方略、政纲乃至我们的一切政策、措施、法规、家规、村规、乡约、社约等等，都要符合人民大众的根本利益，都要从尊重生命、爱护生命、爱护客观世界出发，以保护人民大众的根本权益为最终目的。当今，提倡人文化管理，是符合社会经济发展的大趋势，是温州经济转型升级、维护社会和谐稳定的需要。这就要求社会管理者以民为主，以人为本，走群众路线，听取人民群众的呼声，关心民众的疾苦，把关心人、尊重人、解放人、发展人作为发展一切社会进步事业的根本目标。

　　二、流动人口人文化管理的作用

　　和谐社会，人人共享，构建和谐，人人有责。流动人口管理既是评估社会管理现代化重要指标，又是构建社会管理现代化的重要方面，更是实现社会管理现代化的重要力量。

　　(一)流动人口是构建社会管理现代化的基础

　　近年来，全市流动人口人数不断增多，由2009年的339.7万上升到2012年的427.2万人(其中儿童47万人)，居浙江省首位。比上年同期增加57.1万人，同比增长15.43%，远远超过了温州户籍人口的年均增长速度,其中以鹿城区、龙湾区、瓯海区和乐清市、瑞安市最多，共计362.43万人，占流动人口总人数的84.84%。调查显示，在流动人口中，浙江省外户籍占97.5%，其中来自江西、安徽、四川、湖北、贵州、湖南、重庆等省市欠发达地区农村的流动人口占总数的78.06%。浙江省内户籍占2.5%(由于温州地域经济发展存在较严重的不平衡性，本地适龄劳动力在温州地区内的流动性也较大，温州市各县、市区户籍占7.21%)。

　　近年来，随着就业岗位的多元化，特别是服务业占比加大，性别构成逐渐均衡。全市流动人口中男性占56.06%，女性占43.94%，男女比例为1.28:1。年龄在20—39岁之间，245.19万人，占流动人口总数的57.40%。初中及以下文化程度占91.38%，高中文化程度占7.03%，大专及以上文化程度占1.59%。他们主要从事技术含量低，工作技能差，生产环境艰苦的工作。在温州城市建筑工地的工人，85-92%是流动人口，在服装、鞋革、机械、电子、电器、烟具、眼镜等行业的工厂车间生产劳动第一线工人75-80%是流动人口，在服务性行业，流动人口是主要的雇员，在从事以体力为主的清洁工、运水工、送煤气工、装修工、修理工等行业，绝大多数是外来人员。他们的工资月收入一般在2000—2500元左右。这些外来人员为温州市的经济发展提供了必须而又极缺的廉价劳动力，扩大了温州市场的有效需求，极大地方便了本地群众的生活，使温州的民营企业进一步做大做强做久有了更为稳固的“后方”。可以说温州的经济建设所取得的成就，离不开广大的流动人口所作出的贡献，温州今后的发展，也不能没有流动人口的辛勤劳动。他们是构建和谐温州重要的社会基础。

　　(二)流动人口是构建社会管理现代化关注的重点群体

　　由于流动人口的文化、年龄、性别结构的特殊性，加上大多数流动人口法律意识缺乏，对劳动保障知识知之甚少，劳动保障及其合法权益难以得到维护。

　　表1 温州市区抽样调查流动人口参保情况表 (单位：人)

　　备注：此表是从2012年3—9月410份有效问卷中统计出来的.其中五险一金指：养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险和公积金.三险是从二险中挑选出来的,四险中从三险中中挑选出来的,以此类推.

　　通过调查获取的410份有效问卷中有3人享有“五险一金”的完善社会保障，8人有除公积金以外的“五险”，10人享有“工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险”四险，36人同时有“工伤保险、医疗保险、失业保险”保障，157人同时有工伤保险和医疗保险。只参加1种保险的分别是：工伤保险67人，医疗保险25人，养老保险52人， 109人无任何保障，占26.6%。由于城乡二元的旧有体制和机制性障碍尚未完全消除，导致某些流动人口在劳动条件、婚姻与家庭、其子女的入学、户籍、受教育权利等合法权益在一定程度上受到侵害。他们大部分居住条件简陋，有的居住在雇用外来人员单位统一安排的住宿，有的自己租房住，有的住在工棚集中区，有的住在近城郊结合部及闲置地乱搭乱盖的简易棚里，存在较大的安全隐患。他们中还夹杂着相当一部分到处流动的“三无”闲散人员，影响了温州地区的安全秩序。在城市社会发生的各类群体性矛盾纠纷事件中，涉及流动人口的占35%以上。因讨薪、工伤事故赔偿等引发的矛盾冲突日趋突出，涉及安全、交通等群死群伤恶性事故不断发生，流动人口的违法犯罪一直呈上升趋势，各类刑事犯罪率居高不下，已成为严重影响目前社会治安形势的主要原因。据统计，从已破获的抢劫、抢夺、盗窃三类侵财型案件看，流动人口作案占66.84%。在经济发达的温州地区乐成、柳市、虹桥、北白象四大集镇所发生的盗窃案件几乎都是外来人员所为，高达95%以上。构建和谐温州，实现社会管理现代化，需要每个区县镇，每个群体都要平安和谐。如果一个城市中有三分之一以上的人民群众权利不受保障、利益受到损害，构建和谐温州，实现社会管理现代化的目标就难以实现。实现社会管理现代化必须重点关注流动人口，把他们纳入其中。

　　(三)流动人口是构建社会管理现代化的重要力量

　　近年来，温州经济社会全面发展，温州的市容市貌日新月异，温州的城市品位和文明程度变化显著。1978年到2012年地区生产总值从13.2亿元增加到3650.06亿元，外来流动人口为温州的经济腾飞和社会进步做出了不可磨灭的贡献。有专家测算，改革开放以来，外来流动人口对我市GDP增长的贡献率达到16.3%。一个外来流动人员在温州这样的经济发达地区打工，一年创造的GDP约为3万元左右，除了自身生活消费和寄回老家的钱，大约有1.5万至2万元左右贡献给了温州地区。可以说外来流动人口的劳动推动了温州经济发展。

　　三、构建社会管理现代化需消除认识误区，夯实人文化管理的思想基础

　　(一)流动人口是城市精神文明的重要组成部分

　　流动人口不远千里来到温州务工，默默无闻地为温州的建设和发展作出了巨大的贡献，他们是值得尊敬的群体。但在有些人眼里，他们是城市的“边缘群体”。有些企业和个人在用工过程中对流动人口缺乏必要的尊重和平等对待，常把“外地人”“乡下人”挂在嘴边，言谈举止中流露出一种歧视，伤害了外来流动人口的自尊心和自信心；有的城市居民高人一等的思想仍然存在，对外来流动人口处处提防，歧视心理不减，把他们视为社会不安定的制造者，而非和谐社会的平等参与者。由于存在着这些认识，导致流动者与本地人交往的空间难以有效拓展。有些流动人口为了保护自身的政治民主权利不受侵犯，自发结成以地缘、亲缘为纽带的社会群体，一遇到困难，一碰到涉及切身利益的事生怕吃亏，就情绪激奋，选择极端过激的对抗性行为来处理，影响了城市社会治安稳定。虽然流动人口犯罪案件飙升，但那些犯罪分子只是流动人口中极少数，大部分流动人口都是遵纪守法的好公民，他们绝不是“犯罪群体”的代名词。我们以往对流动人口采取的防范式管理模式正是歧视态度的直接体现，把他们统统作为管理整治的对象，既伤害了他们的人格尊严，也侵犯了他们的人权。多年来，流动人口在为温州现代化建设创造物质财富的同时，也给温州带来了精神财富——勤劳勇敢、默默奉献、富有开拓精神。是一支可以依赖和值得尊敬的城市新社会阶层。舍己救人的李学生、邵贵红、抡车勇士郭小亮、拾金不昧的徐丽珍、制凶断腕不退缩的袁朝清等等，充分体现了流动人口的传统美德，体现了广大流动人口的精神品质，是城市精神文明的重要组成部分。

　　(二)流动人口管理是评估社会管理现代化的重要指标

　　随着社会经济的发展，流动人口结构发生了一些新的变化，呈现出新特征，尤其是随着“二代农民工”群体的崛起，这种群体性的困顿和焦灼被不断放大，成为一个社会问题被广泛关注，折射出底层民众在社会转型过程中的阵痛和撕裂。流动人口的经济地位、社会关系处于弱势，要推进其融入城市社会，当地政府和社会必须改变重管理、轻服务，重义务、轻权利，重贡献、轻回报的思想。流动人口正好为我们审视和观察当今社会提供了良好的标本和切片，让我们窥见了草根阶层和底层民众如何在努力生存，并继续创造社会财富的。加强对流动人口的服务管理，引导流动人口有序融入城市社会，是衡量社会管理现代化的重要指标，也是新时期社会管理面临的重要任务。只有转变观念，平等对待流动人口，确立为流动人口服务也是为人民服务的新观念，才能达到实现社会管理现代化的要求，才能达到和谐温州的目标要求。

　　四、构建社会管理现代化，不断创新人文化管理的思路

　　关爱流动人口，实行人文关怀是经济发展的需要，是构建和谐社会的需要，是政治稳定的需要。是建设现代化国际化城市的必然选择。笔者认为，实行人文化管理，即寓管理于依法保护、教育培训、有情服务之中，对于进一步推进“三生融合、幸福温州”建设意义重大。当前应在以下几个方面不断取得新突破。

　　(一)要在流动人口就业上进一步取得新突破

　　就业是民生之本，也是安国之策。就业问题既是一个经济问题，又是一项社会问题，它不仅与经济发展，宏观政策有着紧密的联系，更与广大人民群众的切身利益密切相关。城市失业率是检验一个城市是否和谐的水平仪。随着我市外来人员的大量涌入，劳动就业市场增加了压力，失业率不断上升，这就要求我市在劳动用工制度改革方向上下功夫。一是要通过调整教育结构来调控和影响劳动力的长期供给，把劳动力市场就业磨擦减少到最低程度。全面推行劳动预备制度，通过加强就业前的培训，鼓励和引导下岗失业人员尽快适应市场经济体制的客观要求，树立“没有终身的职业，但要有终身就业机会”的观点，不断改善劳动力供给质量。可以建立来温人员就业服务中心，引导就业，免费为他们提供政策咨询、就业信息查询；还可以建立一批适应需要、手段先进、灵活高效、具有示范和带动作用的流动人口培训基地，开展引导性培训和职业技术培训，提高其就业竞争力，把青年就业服务作为该培训基地的品牌项目，长效运转。二是要建立失业预警机制，加强对失业人员的管理和服务，加强就业中介服务的建设和管理，提供就业岗位信息和要求，以便流动人口能在较短的时间内找到工作。三是要通过完善劳动争议、劳动仲裁、劳动保护等方面的法律法规，规范劳动力市场。我市建立了以市法律援助中心为龙头，在全市层层建立外来人员法律援助中心，优先受理流动人口就业的权益维权请求。运用劳动监察手段对劳动力市场进行监督，合理解决劳动力资源配置过程中出现的争议问题。

　　(二)要在建立完善流动人口社会保障体系上下功夫

　　笔者认为，要尽快把流动人口纳入社会保险体系范畴，完善流动人口社会保险的基金筹集和异地转移政策，保障流动人口群体的生存权利和最起码的生活权利。建议实行“先工伤，后医疗，再养老、失业、生育”为顺序的流动人口社会保险政策，分类、分层地保障流动人口社会保险权益，进一步研究流动人口社会保险的制度定位问题，进一步将最低工资标准覆盖到外来流动人口，实现动态的全覆盖。逐步建立流动人口的社会救助机制，为流动人口积极投入城市建设和经济发展消除后顾之忧，为保障城市发展后劲奠定最广泛的社会群众基础。

　　(三)要在维护流动人口的基本权益上取得新突破

　　流动人口作为平等的社会成员，应该享受法定的各项公民权利，这些权利并不因为他们身处异乡而改变。笔者认为，在健全和完善有关管理和服务劳工的法律法规上下功夫，公平公正地处理好“流动人口”与“本地居民”的矛盾，积极维护流动人口民主政治权利。以关爱流动人口为题的“和馨行动”在温州各地全面展开。在全市经济相对发达，流动人口相对集中的乡镇(街道)建立了协调劳动关系，处理劳资纠纷的机构和队伍，建立了用人单位诚信用工和劳动者诚信务工信息库及社会查询系统，建立健全各劳动合同制度，完善并全面实施了清薪行动中建立的企业欠薪预警制度，劳资纠纷的应急处置等机制。建立了企业劳资纠纷突发事件应急专项资金。规范了工资支付行为，严禁无故克扣、拖欠工资，禁止强迫加班加点，一有苗头，立即处理，还将把欠薪企业列入黑名单，对其开展定期不定期的监管。同时强化教育培训，经常性地对流动人口进行法制宣传教育，切实维护广大劳动者的合法权益，从根源上解决劳资纠纷。截止2012年10月，温州全市已建立新居民“以外调外”、新居民协会、商会调委会等社会组织、自治调解组织347个。

　　(四)要在关爱流动人口精神文化生活上取得新突破

　　关注流动人口的生存状态，帮助他们摆脱实际生活中的困难，丰富他们的精神文化生活，全面提高他们的整体素质，不仅是维护社会稳定和社会治安，推动区域经济和社会协调发展的需要，也是密切党和人民群众血肉联系的需要。正是基于这种认识，温州市许多地方对流动人口倾注了特殊的人文关怀，2012年7月，在省内首次出台了《温州市新居民人才库建设通知》(温新居民[2012]31号)，同年4月，成立了“新居民爱心基金”并起草了相应的基金管理办法来规范基金的日常运转。同年9月举行“金秋爱心助学”活动，解决了温州市92名困难流动人口子女的学费问题。 “红日亭”坚持10年如一日为外来流动人员提供伏茶和热粥，成为国内网络慈善“红人”。

　　温州市政府在保障流动人口的子女在温接受教育方面做了大量工作。2012年全市共有1168所学校接收流动人口子女受教育，其中公办学校967所、民办学校85所、专门的新居民子弟学校116所，共接纳流动人口子女入学23.81万人，基本解决了流动人口子女就近入学情况。

　　据了解，在温州流动人口业余时间里，90%以上的人只是逛逛街，偶而看看录像或书，几乎没有其他业余文化活动。他们正处在一个朝气蓬勃、奋发进取、内聚力很强的成长阶段，旺盛的创造欲望可为社会生产巨大的财富，但低层次的文化素养和精神生活质量，使他们游离于城市主流文化之外，容易造成行为失范，影响社会安定，影响城市文明进步，成为城市精神文明建设最短的一块木板。针对这一情况，我们可以推出不同的文化知识学习方式，推出“文化绿卡”，使流动人口工作之余能在图书馆、博物馆、体育馆等公益文体场所免费享受“文化大餐”，开办文化培训学校，对青年流动人口进行科技、音乐、舞蹈、越剧、围棋、健身、体育等专题培训，还可以建立流动图书室，定期送书到流动人口聚集区点供其免费阅读，让他们在工作之余自我调节，自我提高，增强企业的凝聚力。对流动人口中涌现出来的先进事迹进行及时的表彰和奖励。创设和运用评选“十佳“流动人口和荣誉市民、外来人员文化艺术节、本地人与外地人文娱体育友谊赛等载体，丰富流动人口的业余文化生活，增强他们的归属感、认同感、责任感，激发其主人翁意识。

　　(五)要在制定和完善公共服务政策、制度体系上取得新突破

　　实现外来流动人口与当地居民同城同等享受公共服务新产品，构建流动人口公共服务体系。本人认为，需要政府、社会、流动者本身三方面的努力。政府要制订出台流动人口公共服务政策制度体系，深化户籍制度改革，完善流动人口居住证制度等等，结合温州实际情况，在社会保障、提高廉租住房、公共文化、子女教育等方面促进流动人口的融入，建立健全城乡统一的人口登记管理制度，剥离依附于户籍上的公共福利。如：2012年6月，温州市委市政府出台了《关于实施新居民积分制管理的意见》(温委办发[2012]94号)，在浙江省率先开始实施“新居民”积分制。按高积分换高待遇，对教育、住房等公共服务资源进行再分配。在先前试点的基础上，11月底在全市各县(市、区)已出台了该工作的实施细则。真正实现同城同待遇，使他们分享经济成果，创造流动者与本地人的沟通平台。社会还应积极关注流动人口的需求，加强舆论指导，形成尊重流动人口，流动人口与城市居民人人平等的思潮，社区以及社会团体积极吸纳流动人口参与社会管理，依托社区提供公共服务。社区还应加强文化建设，鼓励流动人口参加社区活动，加强与社区居民的交流；企业要建立公平公正的用工制度，无论就业、薪酬、升职空间等方面让流动人口有同等的竞争平台，为流动者构建新的社会资本和网络；流动者个人需在自身文化教育上进行提升，提高职业技能，积极参与社区活动和工作，鼓励流动人口子女与当地人交往。

　　总之，通过为流动人口提供各方面的服务、政策资询和法律援助，解决流动人口在就业、居住和培训等方面的困难，切实维护广大流动人口的合法权益，给他们真切的人文关怀，提高他们遵纪守法的自觉性和依法维权，依法经营、依法办事的能力，才是促进社会各个阶层、不同岗位群众之间的和谐的有效途径。

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　　作者简介：易元芝，中共温州市委党校研究室，副研究员;王慧文，温州移动鹿城分公司综合办