洞头区融入温州中心城区一体化发展研究

　　“十三五”期间，我市统筹推进以乐清湾、瓯江口及洞头列岛等为重点的区域开发建设，“向东面海发展”成为全市上下的共识。尤其是洞头撤县设区后，更成为温州东拓的主战场。当前洞头区的发展战略是“加快同城发展、建设海上花园”，全力打造温州城市东拓主平台、海洋经济产业集聚区、海岛旅游度假区、生态文明示范区这“一平台三区”。洞头区要全面融入温州大都市发展，就要推动理念、规划、交通、体制、产业的融入，实现规划共绘、设施共建、产业共兴、民生共享。

　　一、融入一体化发展面临的问题

　　洞头区地处东海与瓯江的交汇处，行政管辖范围包括原洞头县、龙湾区灵昆街道以及浅滩一、二期，总面积2777.3平方公里，陆域面积160平方公里，城市建成区面积7.5平方公里，占温州市城市建成区面积3.29%。户籍人口15.0万人，常住人口10.9万人。

　　“十二五”时期，洞头区顶住要素资源紧缺的压力，致力于扩投资、兴产业、优环境、惠民生、促和谐，实现了全区经济平稳较快发展、社会发展稳定的良好局面。但也要清醒认识到，洞头发展仍面临一系列重大问题和挑战。

　　一是城市主体功能偏弱。具体表现为：建区时间短，城市成熟度低；城市空间分布分散，规模结构不合理；城市功能特色不明显，公共角色分量轻。二是产业竞争力薄弱。具体表现为：底子薄，总体经济实力仍然不高；层次低，产业要素投入不足；空间小，临港工业发展内力不强；链条短，旅游产业带动稍显不足。三是公共产品供给偏慢。具体表现为：规划管理编制难以适应当前洞头发展；基础设施建设相对缓慢；基本公共服务统筹不足。

　　二、一体化发展进程滞后的原因

　　分析洞头区融入温州中心城区一体化发展进程滞后的原因，主要有以下几个方面。

　　历史投入不足。洞头地处海岛，且岛屿离散度高，布局分散，自成体系。半岛通车之后虽然城市建设加快、规模效应有改善，但洞头仍处于大都市的交通末梢，人气商气集聚不足，历史欠债严重，基础设施投入相对不足，项目建设资金缺口大，仍处于开发建设的初级阶段。目前城市化率仅为42%，远远滞后于省市的水平和我国的标准，功能布局混乱，整体处于城市规划不到位、功能配套不足、承接大都市辐射有难度的状况。

　　产业结构不合理。洞头产业结构仍存在低、小、散的问题，新兴产业、特色产业、核心产业基础薄弱，处在起步或发展阶段。传统渔业向现代渔业转型的要求日益迫切，因土地、资金、技术条件制约，渔农民转产转业面临新困难；工业对经济推动力不大，工业园区规模效应和辐射带动效应还未形成，企业竞争力不足，能够对全区经济产生重大影响和支撑力的规模以上企业还有待发展；配套产业和基础设施落后，发展壮大第三产业还有相当长一段路要走。

　　体制机制不健全。洞头原为欠发达渔业县，基础薄弱，城乡二元结构现象明显，新农村建设进度缓慢；各类规划之间交叉明显，界限模糊，重点不突出，面太广、线太长，规划落实不够到位，实施缺乏手段；大小门岛“三位一体”运作模式在一些建设问题的决策协调上存在一定分歧，洞头区与瓯江口产业集聚区管委会在设施共建、产业协同、资源要素共享等方面存在一定机制性冲突；社会事业体制改革一体化进程缓慢。

　　三、加快一体化发展的建议

　　一是实施规划建设一盘棋。要加强一体化规划研究。从市区一体化的高度，综合统筹洞头区在温州主城区发展的定位和特点，加快发展规划、产业规划等的研究和修编。要加强空间规划综合研究。编制全域景区化概念性规划，系统研究建筑风格、特色风貌和城市天际线，明确分级管控，全面开展城市设计和村庄设计工作，争取到2020年全面纳入温州市城市总规。要推进“多规合一”平台建设。积极争取县级职权尚未享有的区级行政权力配置到位。持续完善“多规合一”改革方案，进一步深化行政审批改革，完善提升“多规合一”平台应用。

　　二是提升资源要素统筹水平。要强化用地保障、土地储备、土地出让统筹，做好土地利用总体规划的修编工作，明确各重点开发区的功能定位，重点项目优先安排用地指标。要加大向上争取资金力度，通过项目的包装申报更大程度上争取项目资金，积极争取市级按照财力与事权相匹配、事权与支出责任相适应的原则，提高对洞头的转移支付力度。要建立城市化投融资保障机制，包括运用推广政府和社会资本合作的PPP融资模式，根据经济社会和民生事业发展需要确定PPP项目库和推进时间表；争取地方政府债券；发行企业债；探索政府投资基金，形成“政府投资+金融资金+民间资本”的多种融资机制。要适时优化行政管理资源，着重理顺与瓯江口产业集聚区管委会的行政管理职能，理顺大小门岛实行大门海洋经济示范区管委会、大小门岛投资开发公司、大门镇“三位一体”的管理模式；加快行政管理制度改革；进一步深化行政审批改革；探索研究提出建立市区基础设施、公用事业、社会事业共建共管共享体制机制，切实提升洞头对市区公共资源辐射的有效吸纳。

　　三是理顺产业统筹发展机制。要强化产业空间合理布局，充分发挥海岛优势、深水港优势、岸线资源优势和地理位置优势，将洞头区纳入全市功能区统筹规划。要建立合理的产业跨区转移税收分享机制，建议市政府在科学规划的基础上，建立超越县(市、区)行政架构的领导机构，出台政策措施，协调各方利益，切实加强各方的有效合作，从根本上改变由县(市、区)政府之间洽谈的低层次合作模式。要建立市区统筹招商机制，建议由市区统筹招商，实现招商一体化，推进市区产业布局合理调整。如在港口物流业方面，洞头可依托状元岙深水港，建设集仓储、运输、加工等功能的现代化物流基地，与灵昆物流园区相互呼应。

　　四是加快基础设施共建共享。要统筹安排城市建设项目，加强各专业工程系列规划编制，深化洞头片区基础设施空间布局，积极推动设施共享、廊道共建。要统筹城市基础设施“四张网”，加强水源地和供水体系建设，缓解洞头水源单一和供水安全性，构建市区供水一张网；加快地区环卫设施建设进度，优化区域环卫设施联保制度，实现垃圾处置一张网；加强电力主网架建设，推进城市电网智能化，优化电力一张网；推进移动通信网、互联网和广播电视网络“三网融合”，构建通信设施一张网。要实现市区水、电、燃气价格一体化，打破壁垒，建立资金财政保障及经营补亏机制。

　　五是统筹公共交通建管体制。要实现“规划层面”的统筹，由市交通主管部门组织编制《温州市综合交通一体化规划》《温州市公共交通规划》，各区据此编制各自的综合交通规划及公共交通专项规划。要实现“管理层面”的统筹，建立公交补贴市区二级“财政分担”机制，加快公交经营体制改革，探索公交“站运分离”模式。要实现“建设层面”的统筹，加快对现有常规公交线路的优化和调整，平衡中心城区与周边区域的线网密度，解决市区与市域内其他县市的互通问题，确保规划公交场站落地。

　　六是推动基本公共服务一体化。要坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的方向，强化教育、医疗、养老和社保等公共服务优质供给，切实增强海岛群众获得感。大力发展优质教育，争取市区和市级功能区优质教育资源覆盖洞头；争取将洞头纳入市区教师流动范畴；争取扩大市区统筹招生，让洞头区考生有更多的机会共享市区优质公办普高资源；以实验小学、海霞中学、霓屿新区学校、灵昆中学改扩建工程等教育设施逐年落成为契机，统筹做好教育布局的不断完善。大力发展优质医疗，深入实施区域医疗卫生发展一体化改革，组建区域融合型医疗卫生联合体，深入推进分级诊疗制度，深化“双下沉、两提升”工程，保障优质医疗服务供给；深化医养结合，推进生命健康产业发展。大力构建养老服务和全民社保体系，实施养老服务三年行动计划，形成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系；完善全民参保登记，逐步扩大捕捞渔民等重点人群的养老保障范围；推进各类养老保险制度并轨，力争达到市区同标准。

　　林声俊 陈少静 厉海晓

　　作者单位：洞头区发改局

　　本文为温州市社科联“2017年优秀社科论文”