试论政协民主监督的强化与完善——与人大法律监督相比较

　　摘要：民主监督与法律监督作为两种监督形式，有其各自的特点和优势，对比法律监督，民主监督存在着支撑不足、范围太广、形式较散、层次不高、特色不足、实效不佳、保障不力等问题，必须借鉴法律监督，明确加强和完善民主监督的总体原则，从而完善民主监督的权利义务、规范民主监督的各项机制、突出民主监督的实际效果、强化民主监督的相关保障，来推动社会主义协商民主制度的新发展。

　　关键词：民主监督；法律监督；强化；完善

　　作者简介：叶繁，温州市政协研究室调研处副主任科员

　　政协的民主监督与人大的法律监督都是我国社会主义监督体系的重要组成部分，涉及我国政治、经济、文化和社会生活的方方面面。然而,对比法律监督近年来的不断发展，民主监督在实践中还显得比较薄弱,作用和优势还难以完全发挥。以人大法律监督为参照，分析民主监督存在的问题，借鉴法律监督优势探讨民主监督的强化与完善，不失为一种理论与实践结合的务实策略。

　　一、理论上分析，民主监督与法律监督各有特点

　　在中国特色社会主义监督体系中，政协民主监督与人大法律监督都属于高层次的监督，它们各有特点和作用。

　　(一)民主监督和法律监督的概念。《政协章程》规定:民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》也指出：人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。而法律监督则是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。人大法律监督以《宪法》、各级人大的《组织法》、《监督法》、《代表法》为依据，具有包括宪法在内的最高约束力和强制力。

　　(二)两种监督之区别。政协民主监督与人大法律监督相比较具有以下本质区别:一是主体不同。法律监督的主体是特定的,是权力机关依法开展的一项监督，属于国家性监督。而政协民主监督的主体是参加人民政协的各党派、团体和各族各界人士，属于非特定主体的监督。二是对象不同。法律监督的对象是立法、司法和执法机关及其公职人员。而政协民主监督的对象比法律监督的对象范围广。三是性质不同。法律监督的监督权是宪法和法律直接赋予的,是一项法定权力。而政协民主监督的监督权是参加政协的各党派团体、各族各界人士监督权利的派生,它没直接规定在宪法和法律的条文里,而是体现在政协的章程中。四是内容不同。法律监督是对特定的国家机关及其工作人员的立法、司法和执法活动进行监督。而政协民主监督则是着重从政治角度,帮助执政党从政治上处理问题,协调各种社会关系。

　　二、实践中对比，民主监督仍有诸多不足

　　随着社会主义法律体系的初步建成，人大法律监督在体制、机制上逐步完善且富有成效，而民主监督的发展却显得较为滞后。以法律监督为参照，民主监督存在以下六个方面的问题：

　　(一)依据不足。对比法律监督，民主监督法律和政策支撑明显不足，在法律支撑上它甚至比不上行政监督、司法监督、党内监督。如《宪法》明确且全方位地赋予了各级人大的法律监督权，但却没有明确民主监督权。政策支撑上，目前只有《政协章程》和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定了监督的内容，对如何监督、监督效果都没有予以明确。除此之外，仅有《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》简要明确了民主监督的实施方式，但作为一部内部规定，很难具有较强的约束力。同时，对监督行为的保护上，人大代表在行使监督权时受法律保护，而民主监督却缺少相应的规定，如近年来湖南邵阳、云南昭通等地连续发生多起政协委员因监督而遭打击报复的事件。

　　(二)范围太广。《政协章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》明确民主监督的范围几乎涵盖了国家政治、经济、社会、文化等方方面面，比法律监督的范围更大、更广。然而，这也在一定程度上导致监督缺乏针对性。如《监督法》将人大法律监督规定为四章二十条，仅听取和审议“一府两院”专项工作报告就规定了六个具体方面，而政协民主监督却缺乏相应的详细规定，导致在监督时重点不突出、随意性较强。同时，范围太广也影响了监督延续性，如法律监督每年的重点议题往往都是“一府两院”的工作，而民主监督议题缺在“走马观花”，最终影响了监督的效果。

　　(三)形式较散。法律监督的主要形式有：审查、检查、质询、询问、调查等五类，分别针对不同的监督事项采取不同的监督措施。而《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中对监督形式的规定缺乏可操作性。实践中，各级政协组织也普遍存在“民主监督参政化、协商化”的倾向，即民主监督以建议形式反映较多、以批评形式反映较少。在监督方式上，民主监督普遍存在着“自己搭台唱独角戏”的问题，这与近年来人大围绕审查和质询不断推出约请被监督对象参与监督的新方式、新举措(如预算执行中审查、政策实施中质询)形成较大反差。此外，一些监督流于形式，如是特约监督员制度，存在着人员选任由被监督单位决定、范围由被监督单位指定、经费由被监督单位控制的问题，造成监督滞后。

　　(四)特色不足。法律监督的特色是强制性。而民主监督却没发挥应有的特色。一是政治性不强，尚未形成执政党与参政党之间的监督与被监督的良好氛围。民主监督大多集中于对政府及其部门的监督，几乎没有开展对执政党的监督，仅以反腐败工作为例，几乎没有因被民主监督而被查处的干部。二是界别性不突出，民主监督多以主席会议、常委会议、各专委会会议形式实施，缺乏界别监督及界别间的联合监督，界别的作用不能完全发挥。三是层次性不高。不能体现政协“智力密集、人才荟萃”的优势，特别是近年来一些单位在开展民主评议过程中走过场，民主评议质量不高等问题。此外，人大法律监督大多都是关乎国计民生的大事。而民主监督在监督内容上“抓小放大”的问题普遍存在。在一些地方，即使是很细微的部门性工作，如城市绿化也需“劳驾”政协开展监督。特别是近年来政协民主监督的新形势，如电视问政、网络问政等，其监督对象更是一些“鸡毛蒜皮”的事项。

　　(五)实效不佳。相对于法律监督的制裁性，民主监督的无论形式上还是效果上的影响力都明显不足。以形式看，人大监督往往以询问会、质询会的形式召开，而民主监督则往往开成“通报会”、座谈会，而且存在着很多对口联系走过场，决策、财政预算和重要人事任免等通常是即将公布之时,才与政协协商。以结果看，对监督中发现的问题，缺乏后续的督查和问责措施，一些部门对意见和建议不重视，仅以一纸公文回复了事。近年来，几乎没有发生因对民主监督发现的问题不作为或民主评议不通过而被追责的案例。

　　(六)保障不力。相比人大代表由选举产生，政协委员的协商产生虽能解决代表性问题，但导致了部分履职能力不强委员的产生，他们的提案质量不高、内容千篇一律。还有部分政府部门的领导被“安排”为政协委员，既当运动员又当裁判员，必然影响监督质量。据调查，部门领导较为集中的特邀界别往往是开展监督工作最少的界别。

　　三、从全局谋划，进一步完善民主监督

　　中共十八大指出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要健全社会主义协商民主制度，充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用。各级政协组织应当借鉴人大法律监督优势，强化和完善民主监督，使社会主义协商民主永葆生机活力。

　　(一)强化与完善民主监督的总原则。强化和完善民主监督必须明确总体方向、把握总体原则，确保民主监督不走样、不变味。

　　1、民主监督不能法制化。当前，对于完善政协民主监督，学界提出了不少建议和意见。建议实行民主监督法制化是一种较为普遍的观点，该观点要求以全方位的法制化来保障民主监督权的行使，要求民主监督享有与人大法律监督相对应的强制效力。然而，笔者认为，既然民主监督在性质上是有别于人大法律监督，其政治监督和非权力性监督的属性决定了在探索实现政协民主监督有效性的形式问题上不能搞所谓的民主监督法制化。主要理由如下：

　　一是基于法的功能。一方面，法是统治阶级制订的调整某种社会关系的规则，然而民主监督所调整的执政党与参政党的关系是党际关系，不属于法应当调整的范围。另一方面，法调整的范畴大多属于其他和谐手段如道德、自治等所不能调整，才需动用法律强制手段。而民主监督恰恰反映的是一种执政党的政治自觉，在当前中国共产党执政日趋成熟，政治日趋开明的时代背景下，没必要也不至于要用法制化手段去刻意抬高民主监督，反而，搞民主监督法制化其实就是一种政治上的不自信和自我的矮化。

　　二是基于中国特色政治制度。我国的政治制度不同于西方的两院制、两党制或多党制，民主监督与法律监督在不同的领域发挥不同的作用，法律监督体现刚性，民主监督更侧重于柔性，刚柔相济、以德治国。因此,应以发扬民主和完善机制作为加强民主监督有效性的基本价值取向,而不是力图去增强民主监督的“刚性”。否则,就会改变我国政协民主监督的性质,民主监督会成为“另类”的法律监督，不但打破了现有监督体系的平衡，稍有不慎还会使人大、政协制度成为西方的“两院制”，民主党派和共产党之间也不再是参政与执政关系，“肝胆相照、荣辱与共”的密切关系也将破裂，从而使多党合作中的民主监督变成西方多党制中的互相攻击和制约,这对我国多党合作的健康发展和社会主义民主政治的顺利推进是极其有害的。

　　三是基于民主监督的定位。笔者认为，民主监督的基本功能是：汇集密集智力服务顶层设计，纾解社情民意协调各方关系，即：竭尽各党派、团体及全体委员的政治智慧和专业所长，达到不战而屈人之兵、化干戈为玉帛的目的。而一旦实行民主监督法制化，就会使得行使民主监督权的各方过分依赖法律强制力去实现民主监督的目的，其后果是不但没有更好地为顶层设计献计出力，也会激化社会矛盾，影响安定团结的政治局面。

　　因此，对于民主监督而言，监督是民主的题中应有之义,也是民主的体现和保障，民主是监督的基础和前提,也是实现和搞好监督的根本条件。在某种意义上讲,民主的程度决定着监督的程度,监督的水平反映着民主的水平，实现民主监督的应有价值不能简单地依靠法制化。

　　2、必须始终发挥自身特色。必须始终坚持政协的自身特色不动摇。一是坚持政治性。必须从政治监督的高度认识民主监督的重要性，从机制建设上侧重与完善党际监督的相关制度，保障民主党派对执政党的监督权，明确执政党自觉接受监督的相关规定，进而形成良好的相互监督氛围。二是坚持界别性。从机制上、规范上和保障上充分调动界别参与民主监督工作、发挥民主监督优势的积极性和主动性，如以界别为单位或多个界别间联合对本界别熟悉的突出问题开展监督，提出更专业、更具针对性的意见和建议。三是坚持协调性。政协民主监督更应发挥“柔”性特点，如通过决策实施之前的民主监督及时反映各方意愿，化解社会矛盾，协调各类关系，又如将社会各界的利益诉求和群众亟待解决的热点问题通过民主监督及时反馈给党委政府以引起足够重视。四是坚持重点性。必须改变当前部分单位开展民主监督“求量不求质”的不良倾向，将民主监督的重点集中到政党监督、决策监督和突出问题监督上来，通过民主监督及时纠正党委政府重大决策部署上存在的问题、解决影响社会稳定的热点、难点问题，进一步提高民主监督的影响力。五是坚持主体性。除了发挥政协组织在民主监督中的主体作用外，要借鉴人大代表个体监督的经验，通过机制引领、素质提升、强化激励、措施保障推动大力推动委员个体监督，创造委员个人或委员联合积极监督、勇于监督、敢于监督、真心监督的良好氛围。六是坚持创新性。应不断适应工作的新形势、新任务、新要求，坚持创新机制、创新载体、创新方法、创新渠道，为民主监督寻求更为有力的方式方法、更为便捷的程序手段、更为广阔的发展空间，推进政协事业不断向前发展。

　　(二)强化与完善民主监督的具体路径。应当充分借鉴人大法律监督的成功经验，从机制、规范、载体、保障等方面不断强化与完善民主监督。

　　1、完善民主监督的权利义务。政协民主监督虽不能走法制化的路子，但必须如人大监督一样明确民主监督的地位、权利范围、如何行使及被监督者的义务等，确保监督有据可依、有章可循。如时机成熟的情况下，建议将民主监督制度在《宪法》中予以明确，并规定国家机关必须认真、虚心接受民主监督。为体现政治自觉，还要将接受民主监督作为共产党党组织和党员的义务写入《党章，》适时以中共中央名义出台关于加强民主监督的有关决定，将民主监督从政协内部提升到中共党内法的层面，并明确民主监督的定义、范围、形式、载体、程序，开展民主监督时所享有的权利，各级党委接受民主监督应承担的具体义务等。此外，从党纪、政纪层面确立民主监督的严肃性，要将不接受民主监督作为党员干部构成重大违纪的重要构成要件之一写入《中国共产党纪律处分条例》，并对民主监督态度不端正、拒绝民主监督、民主评议不通过、打击报复民主监督人员的党员干部要予以党纪政纪处分。

　　2、规范民主监督的各项机制。进一步强化与完善民主监督相关的机制，确保民主监督有序、有效推进。一是规范知情机制。保障知情权是开展民主监督的必要前提，要借鉴人大法律监督，确保知情在民主监督之前。明确知情范围，建议凡属于《政协章程》规定的民主监督范围的内容都要让政协组织、各界别及全体委员及时知晓。明确知情途径，畅通知情渠道，如建议规定政协组织及其委员享有民主监督范围内事项的查询权、了解权和问询权，有关部门不得以保密等为借口拒绝，特别是党委工作也要及时通报，如党委全会报告要向政协常委会征求意见，保障党际监督的知情权。建立知情平台，有关单位对民主监督范围的事项要及时通过网络、点子邮件等现代传播方式发送给政协组织及相关委员，有条件的单位应开通专用平台和联络方式，供政协组织和委员了解情况。规范知情时限，要充分保障政协组织和委员知情的时间，如对接受民主监督的事项必须在接受监督前七日提交书面材料，情况紧急的不得少于三日，确保民主监督的质量。二是完善监督形式。进一步强化和完善现有的监督形式，进一步提升监督的实效。要对现有的各种监督方式从内容、监督方式上予以规范，提高监督的广度与深度。要分层次开展监督，如政协全会、主席会议、常委会议的监督重点要突出全局性，如对执政党以及党委政府重大决策部署的监督，视察、专项监督要突出针对性、连贯性，如对某一重大工程建设或某一项改革开展连续性监督。提案、反映社情民意要突出民意性，将群众所期盼解决的社会热点问题和呼声及时传递给党委政府。同时，要改变当前以协商、议政代替监督的方式，对于重大事项的监督，部门主要负责人(即使是任当地党委常委的重要岗位主要负责人)也必须到场。在接受监督方式上必须改变当前通报会、协商会、座谈会等由被监督方主导的局面，规定被监督单位必须认真接受监督，对委员提出的意见、建议原则上要当场回应并做出限期改正的承诺，不得推诿扯皮。三要创新监督方法。近年来，各级政协民主监督创新方法不少，如委派民主监督员、开展民主评议及与舆论监督相结合开办媒体问政类栏目，但往往“昙花一现”。建议在创新民主监督新方法的过程中，要立足现有创新形式，求质不求量，借鉴人大法律监督经验，抓住若干有效形式做足做深，务求实效。如完善民主监督员的机制建设，组成若干民主监督员小组对业务相近的若干部门开展民主监督，扩大民主监督员的自由度，规定民主监督员列席被监督单位党委或行政办公会议并对某些重大事项享有建议权，参加被监督单位的接访工作，对被监督单位作风建设开展监察等，确保监督实现预期目标。又如制订民主评议的科学评判标准，规定民主评议必须由听取被监督单位汇报、明察暗访、群众满意度调查、整改落实情况等方面组成，以量化考核评判被监督单位工作。还有网络、电视类问政栏目要尽可能走出演播室，成为中国特色“广场民主”的主要载体，化解群众与政府间的隔阂。此外，要探索民主监督与法律监督、司法监督、行政监督相互联合的新途径，从不同角度对事关经济社会发展的重大事项进行综合“问诊”，形成监督合力。

　　3、突出民主监督的实际效果。一是建立落实反馈机制。规定:凡积极可行的意见、方案,应该责成有关部门迅速付诸实践,并及时向政协组织反映实施情况,对不能采取的意见和建议,也要说明情况和理由。如视察、提案、反映社情民意都应由事权单位都应及时反馈。二是建立督办追责机制。有关部门对民主监督的批评和意见,应当引起重视,提出相应的整改方案和意见，政协各专委会要对党政部门整改过程进行再监督、保证民主监督的效果。另外,对于长期不作答复或者做出敷衍应付答复的单位或部门,人民政协可以通过发咨询督办通知书的方式,通知有关单位领导到政协的有关会议上接受询问,督促其认真办理。对于一些拒不承认错误、顶着不办的单位和部门,政协专委会可以要求由其上级主管机关追究责任,进行处理等。

　　4、构建民主监督的各类保障。一是组织保障。建议在政协机构中设置专门的民主监督委员会。由政协授权组建，直属政协委员会，并向常委会负责，独立行使职权。主要职责有：负责审查每年的民主监督议题、针对具体议题组织民主监督、负责民主监督意见的落实、交办，并对对党政机关及其工作人员进行监督，对接受民主监督失职违法者有权提出监察建议等，防止民主监督的盲目性、随意性。同时，在民主监督委员会的领导下，在各党派、团体中建立若干监督小组，并设专职监督负，从而形成政协民主监督的体系和网络。这种权力制约模式将使人民政协的民主监督真正落到实处。二是素质保障。优化委员的协商产生制度，将民主监督能力作为产生委员的前提条件。严格考核，每年表彰一批民主监督先进委员，并作为委员连任的条件之一。试行委员退出机制，淘汰一批民主监督不力的“混日子”委员，进一步减少政协委员中政府部门负责人的比例，确保监督质量。此外，各级政协机关要经常性地开展民主监督的培训、教育活动，确保各界别和全体委员监督时有的放矢。三是考核保障。应将对政协民主监督的落实情况，纳入对各级党委政府党的建设的考核内容，必要情况下实行“一票否决制”，以保障民主监督的顺利开展。四是权利保障。建议相关法律、法规要赋予政协委员开展民主监督时的司法豁免权，切实保障政协委员的各项权利，严肃处理各类打击报复行为，确保民主监督的严肃性。

　　参考文献:

　　[1]刘金如.关于参政党民主监督有效性的思考[J].湖南省社会主义学院学报. 2005(05).

　　[2]侯福同,黄列.深化对我国民主监督性质的认识促进社会主义民主政治建设[J].江苏省社会主义学院学报.2007(01).

　　[3]匡国珍.民主党派民主监督存在的问题与对策[J].湖北第二师范学院学报. 2008(09).

　　[4]张来柱.浅谈参政党的民主法制监督职能[J].乡音.2004(09)

　　[5]方昀.民主党派民主监督的宪政维度[J].求实.2010(10)

　　[6]张有恒.简论参政党民主监督的政治有效性[J].四川省社会主义学院学报. 2011(01)

　　[7]肖春艳.关于加强政协民主监督职能的思考[J].湖北省社会主义学院学报. 2011(01)

　　[8]李蒙.试论人民政协的民主监督问题[J].中央社会主义学院学报. 2007(02)

　　[9]张海英.从法律角度谈对政协民主监督的认识[J].中央社会主义学院学报. 2007(02)

　　[10]肖春艳.强化政协民主监督职能的理性思考[J].福建省社会主义学院学报. 2010(05)