以法治思维法治方式助推海上花园建设

　　党的十八大报告提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定的能力。本课题就从洞头实际出发，阐释什么是法治思维和法治方式，如何践行法治思维和法治方式推进海上花园建设。

　　一、深刻理解什么是法治思维和法治方式

　　法治思维简单地说，就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。法治思维是一个文化范畴。法治文化的精神方面大概可以分为三个不同的层面。一是法治意识和观念的层面，这是最低最基本的层面。全社会成员都应当具备相应的法治意识、观念，才能够形成法治国家、法治政府、法治社会的观念基础。二是法治思维和理念的层面，表现在法治意识和观念上升到思维、理念的层面，对制度建构和具体实践起到更加巨大的推动作用。三是法治的价值与态度层面，表现在人们的内心价值观和态度上对于法治的内在认同和尊崇，直至法治内化为人们的日常生活方式，这是法治文化的最高层面。

　　法治方式简单地说，就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。法治方式与法治思维是内在和外在的关系，法治方式就是法治思维实际作用于人的行为的外在表现。可以说，法治思维影响和决定着法治方式。法治方式与原来人们常用的法律手段一词，在意义上相近。通常所说的“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，都是属于法治方式的范畴，凡作决策、处理问题，都要先找法律依据。就法治方式而言，要消除在旧的关系思维、特权思维、人治思维等思维模式下所形成的一些与法治要求不符的办事方式。如托关系、找门子的办事方式，人们通过关系进行社会资源之间的互换，使得法律失去应有的效果，往往导致社会资源利用的无效率、浪费。例如选择性执法，法律是否适用、对谁适用、如何适用，皆取决于执法者自身的判断甚至好恶，最终导致法律失去公正性，丧失人民的信任。再如运动式执法，这种治理方式下，法律从属于某一具体社会政策的工具，法治的基本标准和要求为实现特定的目标被放弃，导致社会失序，法治权威受损。

　　二、运用法治思维和法治方式推进法治洞头建设的做法成效

　　(一)深化法治政府建设。一是着力推进“最多跑一次”改革。“最多跑一次”事项达1079项，实现率达93.3%。实施政务服务网“四个一”工程，80%以上事项开通网上办理，实现证件快递免费送达。二是着力完善制度建设。建立行政规范性文件制定清单制度，清理行政规范性文件275件。完善行政决策机制，推动重大决策制定科学化、法治化。完善政府法律顾问制度，全区共有外聘政府法律顾问43人。三是着力深化体制改革。推进行政执法体制改革，推动执法重心下移。启用行政处罚网上办案系统，加强行政执法规范化，推行行政执法全过程记录。四是着力强化权力监督。出台《区行政执法监督协作办法》，自觉接受司法监督，行政机关负责人根据法院建议出庭应诉率达100%。五是着力化解行政争议。深化行政复议体制改革，完成行政复议局挂牌。成立行政争议调解中心。

　　(二)提升公正司法水平。以司法体制综合配套改革为抓手，提高司法公信力。一是改出洞头经验。深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，严格落实院庭长办案制度，创新设立员额法官“办案系数”，调动法官办案积极性，获最高院批示肯定。二是改出公正公平。完成第二批员额遴选工作，严格落实准入退出机制，组建各类办案团队10个。探索新型刑事侦查办案机制，提升执法办案专业化水平。启动刑事案件律师辩护全覆盖试点，促进庭审实质化。推进案件繁简分流、简式裁判文书改革，进一步提高办案效率。三是改出群众满意。深入贯彻落实司法为民，让群众有更多“获得感”。区法院大力开展网上立案、跨域立案、延伸立案等便民工作，为群众提供一站式、全方位的诉讼服务，开展“海岛巡回审判”，得到《人民法院报》专门报道。区检察院积极推进公益诉讼工作，推动海域污染等民生问题的整治。

　　(三)夯实法治工作基础。一是提升全民法治素养。全面开展“七五普法”宣传教育，落实普法责任制，建立重点单位法治宣传教育责任清单制度。完善“以案释法”机制，开展讲座80多场。开展“学法用法三年轮训行动”计划，实现全区领导干部述法述职述廉全覆盖。二是加强公共法律服务能力。聘请区委法律咨询决策委员会委员12名，区委区政府法律顾问15名，参加对区委区政府重大决策的分析研判。推进区乡村三级公共法律服务实体平台建设，推出上门受理、容缺受理、法律援助等便民举措。实现刑事案件律师辩护全覆盖。三是提高社会治理法治化水平。探索完善自治法治德治相结合的城乡社区治理体系，全区所有街镇实现“四个平台”全覆盖。推行“4+1”基层人民调解工作模式，受理矛盾纠纷1685件，调处成功率为99.9%。成绩固然可喜，但碰到的困难问题仍然不少。

　　一是制度体系仍不够健全。法治精神、契约精神、规则意识还没有在经济社会发展全过程中得到普遍确立、充分彰显，熟人社会、人情社会的特征还比较明显。法治服务经济社会发展的针对性、实效性有待进一步增强，制度建设仍有不少空白和短板，如审批慢、环节多、战线长、多次跑、事难办等现象还不同程度的存在；民宿审批、海钓管理等全域旅游管理机制尚待健全；营商环境提升效果不明显，招商引资项目落地投产见效慢、成果少；一些基层干部依法执政的观念还没转过来，还存在执法程序不规范，执法手段比较简单等问题，行政机关败诉率仍居高位。

　　二是服务力量仍显薄弱。法治专职人员和法律服务人员过少、能力素质不强等问题仍较突出，难以承担起日益繁重的法治保障任务。如律师“万人比”仅为0.6，远低于市区2.5，导致为群众提供法律文书、诉讼代理、法律咨询等服务时捉襟见肘。律师的业务主要还停留在传统服务领域，近两年我区律师行业办理的650件案件主要集中在民间借贷、交通事故等民事案件和盗窃、故意伤害等一般性刑事案件上，针对破产清算、企业上市、知识产权纠纷等“高尖端”法律服务未有实质性突破，整个律师行业难以满足市场需求。人民调解的组织建设、人员配备与当前社会的发展需求不相适应。

　　三是司法公信力有待提升。司法裁决面临“执行难”的严峻挑战，需要法院强制执行的比例很高，造成司法资源浪费和司法成本高昂。2017年，区法院共审结案件2833件、执结案件1221件，执结率为94.84%，其中需要强制执行的占总数的43%。近年来，区委区政府在破解“执行难”问题上做了大量工作，但仍有部分执行案件由于各种原因无法执行或者没有完全执行到位，引发社会反响和群众意见。如民间金融风险案件，影响了司法权威和法律的有效实施。滥诉、缠诉现象增多，在立案审查制向立案登记制过渡过程中，一些明显应当不予立案的案件涌入法院。四是社会治理短板亟待补齐。随着同城发展的加速推进，洞头天然治安屏障的优势已不复存在，平安建设基础不够扎实的矛盾凸显，各类安全隐患和矛盾纠纷增多。如灵昆的安全生产、平安建设等短板压力剧增；群众“信访不信法、信上不信下”观念仍没有转变，部分信访事项“终而不结”，信访上行压力很大，许多群众宁可放弃正常的诉讼渠道，而把信访作为维护自身权益的更为有效的途径。

　　三、在海上花园建设实践中如何更好地运用法治思维和法治方式破难题促发展

　　(一)为打造海洋经济示范区提供法治保障。一是在保障重点项目上。洞头要加快建成海上花园，关键要以大项目的落地来推进海洋经济的大发展。当前而言，项目为王毫不为过。在法治角度就要强化“重点项目推进到哪里，法治服务就保障到哪里”的理念，把服务重点项目作为运用法治思维和法治方式的重点领域。公、检、法、司和审批部门要“共同诊脉”、联手护航重点工程，及时破解项目前期审批、政策处理等难题，确保重点工程建设无障碍推进。如同心示范带上的韭菜岙村旅融合项目，上半年一度陷入审批、违建等困局，我们通过专班团队运作，“不唯书”“不唯上”，定期召开联席会议，加大会商对接力度，研究群落式民宿产品开发审批标准，既依法依规又极为人性化地破解项目审批中碰到的容积率、窗墙比、红线限制等难题。二是在保障改革落地上。要充分发挥法治对改革的引领和推动作用，解决好“法无授权不可为”的问题，让改革走得更稳、更有实效。特别要紧抓温州湾国家海洋经济示范区创建的机遇，深化海域审批“一证到底”改革，通过透水式构筑物的用海方式项目审批法律论证，明确海域审批路径，强化技术和法律支撑，契而不舍地推进“梦幻海湾”项目落地，形成符合海岛实际生态用海的一条新路子、一套新机制，为海域创新利用提供全国样板经验。同时要进一步完善改革容错免责机制，将容错纠错具体化、制度化，选择一批容错纠错的典型案例进行宣传，为担当者担当，为改革者鼓劲。三是在优化营商环境上。洞头“熟人社会、人情社会”特征明显，要全面深化社会信用体系建设，规范信用“红名单”“黑名单”管理，强化联合奖惩机制，严厉打击失信行为，推进熟人信用向社会信用转型、传统熟人社会向现代信用社会转型。要以营商提升年为契机，加大“僵尸项目”清理，推进企业投资项目审批开工前100天、竣工验收30天实施办法，深化“证照分离”改革，落实税收优惠政策，优化“店小二”营商专员代办服务，打造“有求必应”的助企服务环境。同时建立完善问题线索征集机制，落实涉企执法检查备案制，开展营商环境专项巡察等专项行动，坚决破除影响企业发展的选择性执法等各类隐性障碍和“潜规则”，切实营造尊重企业、尊重企业家的良好氛围。

　　(二)为打造全域旅游示范区提供法治保障。一是在强化旅游要素保障上。要加大旅游“吃、住、行、游、购、娱”等要素的法治保障力度，更好地释放全域旅游发展带来的政策红利。如在民宿开发方面，目前大多以改造自有房屋为主，在消防、卫生、安全、环保等刚性标准方面存在先天不足，我们一方面要主动的去研究上级的规定，并结合实际去想办法，在法律框架内走出玻璃房、树屋、“四层半”民宅、短租公寓等民宿审批路子；另一方面要在降低准入标准的同时加大监管力度。二是在强化旅游秩序整顿上。要把旅游行业管理纳入法治化、规范化轨道，依法整治旅游秩序，有力保障旅游者和旅游经营者的合法权益。要深入贯彻国家旅游法、消费者权益保护法等法律法规，制定出台《旅游行业管理办法》《旅游质量监督管理办法》等规范性文件，定期培训并考核旅游行政执法人员、旅游从业人员，引导他们依法办事。要整合旅游、公安、市场监管等景区旅游执法职能，推行综合执法+联合执法，集中整治马路市场、价格欺诈等突出问题，净化旅游市场，维护景区秩序。要设立旅游速裁法庭，严厉打击涉旅违法违规行为。三是在强化旅游安全监管上。近年来我区已连续多次发生台风期间休闲船舶载客滞留无人岛、非客运船舶载客、海钓休闲船舶载客无救生防护设备等事件，进一步暴露了海上休闲渔船安全管理方面的漏洞，要进一步落实安全生产责任制，固化“平安隐患整治”责任捆绑考核等一系列行之有效的做法，避免“真空执法”，活动一阵风。

　　(三)为打造生态文明示范区提供法治保障。一是在落实生态保护机制上。要认真落实《海洋保护法》，正确处理海洋资源开发与海洋生态保护之间的关系。要以不再围垦的定力，加快沙滩岸线等海洋资源修复，在执法监管、打击非法捕捞、保护生态资源、创建平安渔区等方面加大力度，尤其要深化公益诉讼修复工作，真正做到依法管海，依法护海，为打造温州湾国家海洋经济示范区打下坚实的法律基础。二是在延伸“一把扫帚”统管机制上。目前我区已在建成区实行“统一保洁、统一收集、统一清运、统一处理、统一养护”的“一把扫帚”保洁机制，但大部分村庄环卫保洁、垃圾分类、绿化管理、污水设施运维、建筑工地等其他公共设施运维管养领域仍处于散状割据状态。我们要在制度层面将“一把扫帚”管到底模式向所有村居延伸，推行市场化运作，实现“管干分离”。要研究制定“标准作业”，形成道路普扫、公路作业、河道保洁、垃圾分类收集清运和绿化养护管理等作业标准和行业规范。要建立园丁长制、路长制、智能化实时监管等长效机制，推动各层面广泛参与垃圾分类、花园村庄管理。如大量建立“揭短亮丑”平台，发动村居干部、党员、群众对卫生保洁等进行随看、随拍、随记、随传；在每辆垃圾清扫车、垃圾运输车、公路洒水车、河道保洁船上安装GPS定位系统，在每只垃圾桶上安装二维码芯片。三是在推进移风易俗改革上。针对当前婚事大操大办，人情水涨船高的社会不良风气，要抓住党员干部等关键少数，从减轻“甜蜜负担”入手，深化移风易俗革命，严格规范党员干部、公职人员操办婚宴喜庆事宜，通过党员干部和公职人员以身作则，带动社会风气改善。

　　(四)为打造城乡融合示范区提供法治保障。一是在“三治融合”治理体系建设上。要以学习推广“枫桥经验”55周年活动为契机，围绕深入实施乡村振兴战略，坚持以“善治”为目标，强化自治基础作用，完善城乡基层社会治理新模式，创建一批“三治融合示范村”，打造“三治融合”体系。重点要加强村级“一约两会三团”建设，即通过“一约”(村规民约或社区公约)，实现基层群众自我管理、自我教育、自我约束；“两会”(百姓议事会、乡贤参事会)，了解村情民意、反馈群众意见，协调邻里纠纷、促进社会和谐，参与公共事务管理，助推经济发展；“三团”(百事服务团、法律服务团、道德评判团)，为百姓提供贴心服务，化解矛盾纠纷，实现美德倡行。二是在社会组织参与社会治理上。要注重发挥市场机制、社会力量的作用，通过政府购买服务、项目外包等市场化手段推进社会化服务，解决好党委政府在基层治理中“小马拉大车”的难题。要学习推行杭州、宁波等地的典型做法，加快培育与现代社会治理结构相适应的公益性、互助性、专业型社会组织，研究制定市场化服务正面清单，将矛盾纠纷调解、心理服务等适宜交给市场和社会的公益职能，通过竞争性招标方式交给有资质的社会组织承担，使政府、市场、社会更好地各归其位、各负其责。三是在社会矛盾纠纷化解提效上。要针对矛盾纠纷量大面广、触点多、融点低的特点，用好人民调解这一利益协调机制，使社会矛盾冲突在积累爆发之前就得到有效化解。要在继续加强三级调解网络建设的基础上，加强“人民调解4+1”队伍建设，推动调解员队伍专业化、社会化。如在全区开设人大代表、政协委员、法律顾问等专业调解室，对人民调解员实行持证上岗、实行业绩考核制度，逐步打造成一支专业化的人民调解员队伍。

　　(五)为打造社会和谐示范区提供法治保障。一是在“无信访积案区”创建上。要把实现“无信访积案区”作为坚持发展新时代“枫桥经验”的具体实践，“清初访、查重访、化积案”，努力形成小事不出村、大事不出乡镇、矛盾不上交的工作格局。严格诉访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。做好初信初访实体化解，加大诉调对接力度，进一步加大律师参与信访工作的深度。做大做实行政争议调解工作，成立“行政争议协调委员会”，出台行政争议调解决策授权等配套文件，最大限度地实质性化解行政争议，逐步实现“小信访、中诉讼、大复议”模式，通过调解和复议，努力达成政治效果、法律效果和社会效果的统一。同时依法处理违法上访行为，完善信访三级终结程序，针对各类违法信访行为，及时固定证据，依法打击处理。二是在司法体制配套改革上。要认真贯彻落实《关于推进司法体制综合配套改革的框架意见》，进一步完善执法司法权监督制约机制，不断提高执法司法公信力，努力让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。三是在深化法治政府建设上。要深入实施县乡法治政府建设三年行动计划，推进政府法律顾问从有形覆盖到有效覆盖；制定并公布重大行政决策目录，健全合法性审查机制；落实重大执法活动全过程记录；强化城乡建设、综合执法等重点领域的执法监督，不断提高依法行政水平。四是在强化法治宣传教育上。要继续推动法律进基层、进社区，使人民群众了解司法程序、增加依法维权的意识和能力。要通过加强普法宣传教育，增强全民法律意识，培养公众的法治信仰，引导广大群众知法、守法、用法、敬法，正确理解法律，理性对待纠纷，自觉接受政法机关依法作出的判决和裁定；引导群众既要讲权力、讲诉求，又要讲义务、讲责任，依法维护自身合法权益，维护司法尊严。

　　洞头区委副书记王文胜

　　(课题组长：王文胜参与单位：区委办(法治办)、区委政法委)