【求索】以“三个基层”指引权责归位 ——用好乡镇履职清单的温州思考

　　唐启升

　　近日，中办、国办印发《关于用好乡镇(街道)履行职责事项清单的具体措施》(以下简称《具体措施》)，以“基本履职事项清单”“配合履职事项清单”“上级部门收回事项清单”三张清单，为基层划清权责边界、卸下无谓负担。这一制度安排，与习近平同志在浙江工作期间于瑞安调研(2004年)时提出的“执政重在基层、工作倾斜基层、关爱传给基层”重要要求，在逻辑上高度契合、在实践中一脉相承。如果说“三个基层”是基层治理的价值指引和方向要求，那么乡镇履职清单制度，就是这些要求长出“制度牙齿”的关键一步——让“重在基层”有边界可循，让“倾斜基层”有机制可依，让“关爱基层”有刚性保护。

　　基层治理的结构性困境

　　长期以来，“上面千条线，下面一根针”是基层工作的真实写照。不少乡镇(街道)成了“无限责任公司”——上级部门以“属地管理”之名随意下派任务，基层却无相应职权和资源承接。该管的疲于应付，不该管的甩不掉，权责错位导致治理效能打折扣，也挫伤了基层干部的积极性。清单制度正是对这一结构性困境的精准回应。从全国3.8万个乡镇(街道)的编制情况看，平均每个乡镇形成履职事项340项，其中配合履职事项和上级部门收回事项合计占比高达65.6%。这意味着，清单不仅仅是“做减法”，更是一次深刻的权责再分配——把该归基层的还给基层，把不该压基层的收回去。特种设备监管、建设项目环评审批等965项专业事项明确由上级部门承担，消防安全检查、“两违”整治等60多项长期县乡扯皮的“老大难”问题有了清晰的权责归属。清单之外不得随意向基层摊派，谁违规下派谁负责——这是对基层“无限责任”的制度终结。

　　让“三个基层”长出制度牙齿

　　“三个基层”不是抽象的政治表态，而是需要在制度层面落实的治理要求。三张清单恰好从三个维度为“三个基层”提供了制度锚点。

　　以基本履职清单夯实“执政重在基层”。“执政重在基层”重在何处？重在基层不是让基层包揽一切，而是让基层聚焦主业、精准履职。基本履职事项清单科学划定“责任田”——党的建设、经济发展、民生服务、平安法治四大领域，让乡镇干部从繁杂的事务性负担中解脱出来，把精力集中到保民生、保安全、保底线的核心职能上。

　　以配合履职清单保障“工作倾斜基层”。“工作倾斜基层”怎么倾斜？不只是给钱给人给政策，更重要的是从制度上厘清县乡之间的主次责任。配合履职事项清单明确规定，上级部门对需基层配合的事项，必须在业务培训、政策指导、人员力量、资金投入等方面提供保障。这不是“我给你派活你配合我”，而是“我牵头你协助，我担主责你协同”。倾斜的真正含义，是上级把该扛的责任扛起来，让基层的配合有依据、有支持、有保障。

　　以收回事项清单做实“关爱传给基层”。“关爱传给基层”如何体现？摘掉压在基层干部身上不该有的担子，就是最大的关爱。上级部门收回事项清单将基层接不住、管不了、管不好的事项“物归原主”，从制度源头斩断责任随意下移、任务层层摊派的链条。过去基层干部深陷文山会海、疲于应付检查考核，很大程度上不是因为本职工作多，而是因为“分外之事”太多。清单为基层撑起了“保护伞”——让关爱不再是道义上的嘘寒问暖，而是制度上的刚性保护。

　　三张清单，三重归位。它们不是孤立的减负工具，而是一个有机的制度体系：基本履职清单解决“基层该干什么”的问题，配合履职清单解决“上级该支持什么”的问题，收回事项清单解决“哪些不该基层干”的问题。三者合力，让“三个基层”从一个地方的实践要求，生长为一套可复制、可执行、可监督的制度安排。

　　清单制度的温州实践

　　温州是“三个基层”的首提地，在清单制度落实上理应先行先试。在全国3.8万个乡镇完成清单编制的基础上，温州各地结合实际扎实推进。瑞安市23个乡镇(街道)履职事项清单于2025年6月全部编制完成并向社会公布。作为“三个基层”首提地的飞云街道，配合履职事项81项，逐一明确县乡主次责任和协同流程，从源头厘清权责边界。海经区通过“三上三下”程序反复磋商、逐项归类；瓯海区三垟街道编制形成的三张清单中，上级部门收回事项达292项，超过清单总量的六成。这些来自一线的实践表明，清单不是让基层“少干活”，而是让基层“干对活”“干好活”。

　　清单的生命力在于与基层治理创新深度融合。在瑞安，依托“乡呼县应”机制——建立“问题收集—基层吹哨—部门报到—处理反馈—核实结项—综合评价”闭环管理体系，把配合履职清单中的县乡协同要求落实到具体操作层面，让“工作倾斜基层”有抓手、可检验。从鹿城“区长进站”的制度化，到龙湾涉企检查的标准化，各地以不同方式探索清单落地路径，让权责归位不但写在纸上，更落到干部和群众的实际感受中。

　　清单的价值最终靠执行来兑现。下一步，关键是畅通监督渠道，对随意摊派、变相转嫁责任的行为从严督查；把清单执行情况作为检验“三个基层”落实成效的重要标尺；及时总结各地好做法，让清单在实践中持续完善、迭代升级。温州作为首提地，不仅要做到清单“编出来”，更要做到清单“用起来”“管得住”，在全国清单制度落实中提供温州样本。

　　从2004年飞云镇的一句殷殷嘱托，到2026年覆盖全国的制度安排，“三个基层”走过了20余年的实践历程。乡镇履职清单制度的建立，标志着这一重要要求正在完成从政治理念到制度体系的深刻转化。在这个意义上，清单不仅是一把“尺子”——丈量权责、厘清边界；更是一座“桥梁”——把“三个基层”的价值指引，转化为基层治理现代化的坚实制度支撑。温州作为首提地，理应在这场制度变革中扛起先行示范的担当，让“三个基层”在瓯越大地上持续扎根结果。

　　作者单位：中共瑞安市委党校