【求索】跨区域库区渔业资源的产权缔约

　　水库库区的渔业资源的开发利用一直是各地的一大难题。其难处不在于法律上如何界定产权，而是在近乎全开放的环境下排他成本太高，很难真正完全界定产权。珊溪水库库区是温州地区的饮用水水源地，该水库的建设使得温州成为全国水质最好的城市之一。但是，水库蓄水后产生的渔业资源也引起了各方关注。如何合理地培育、保护和利用库区的渔业资源，已成为历届政府的难题。尤其库区横跨泰顺、文成两县，下游的赵山渡水库又涉及瑞安市，跨区域的库区治理面临着复杂的协调问题。本文以珊溪水库渔业资源的开发利用和保护为例，对跨区域库区渔业资源的产权界定进行初步探讨，以求为类似问题的地方治理提供借鉴。

　　珊溪水库渔业资源开发的演变

　　珊溪水库于1997年开始兴建，2000年完工蓄水，2003年开始向温州市供水。水库建成后，由珊溪水利枢纽工程总指挥部(后改称珊溪水利枢纽管理局，2011年5月改为温州市水利局下设的珊溪水利工程管理办公室，简称珊管办)代表国家行使库区资源的统一管理和开发。为防止库区水体富营养化，库区的水源保护区范围严格按照标准实行污染物排放和管控。与此同时，在不投放饵料的前提下养殖和定期捕捞鲢、鳙鱼等滤食性鱼类以稳定降低和输出水中氮磷含量。尽管库区进行渔业养殖的主要功能是净化水质，但是这么大水体的鱼类资源毕竟有着相当可观的经济价值。其产权从法律上归属于国家所有，其中也包含了库区水域的渔业资源。因此自水库建成蓄水后，围绕库区渔业养殖经营权的缔约及争夺也随之而来。

　　捕鱼权的第一次配置是在2000年5月。珊溪水利枢纽工程建设总指挥部将库区渔业养殖权授予温州市水产局，该局又委托给了温州市渔业技术推广站。2001年8月，该站与浙江高翔仓储实业有限公司签署协议，同意该企业投资开发库区渔业养殖，年限18年。与此同时，泰顺、文成库区所在地群众也在库区蓄水之初就已纷纷自行向水域投放了大量鱼苗。调查中当地农民反映，在水库建设的移民动员时，政府领导曾说过，等水库建成后，在水库里捕鱼也是一条很好的收入渠道。如今水库建好了，却将承担库周环境保护主要义务的所在地政府与群众排除在了渔业养殖利益共享之外，于是不满情绪随之引燃，群众偷捕鱼现象开始出现。为化解矛盾，相关部门对当地政府和群众投放的鱼苗进行了补偿和处置，但离群众预期相去甚远，偷渔现象愈演愈烈。2007年两会期间，文成、泰顺两地的代表委员分别提出议案和提案，要求将库区渔业养殖权归还给两县库区居民。2008年5月，市海洋与渔业局向高翔公司发出《关于提前终止合同书的通知》，废止了该养殖协议。

　　2008年8月，温州市政府召开专题会议，明确库区渔业养殖权应公开竞标拍卖。2009年2月，由泰顺人胡方统、文成人蒋雪松等以每年242万元的承包费获得库区水域养殖权，承包费用分别补偿给泰顺、文成库区群众120万元、100万元。随后胡方统与蒋雪松等人组建了飞云湖生态养殖发展有限公司从事相关经营活动。这是库区渔业养殖的第二次产权缔约。但是，群众偷捕问题非但没有解决，情况反而更为严重，几乎公开化。由于过度捕捞，水库水产数量严重下降，水质也受到影响。2009和2010年，水库发生了程度不同的蓝藻“水华”现象。2012年4月，温州市设立珊溪水源属地联合执法办公室并成立珊溪水源保护联合执法队，维护库区水域秩序。由于承包企业没有按约缴纳承包费，2012年，温州市珊管局单方解除了承包合同。

　　第二次产权缔约解除后，温州市对库区渔业资源采取滤食性鱼类投放和三年封库管理，由市珊管办负责。库区水域偷捕行为则由珊溪水源联合执法队开展巡查整治。在封库管理和严格执法下，库区渔业资源得以迅速发展。2017年，市珊管办委托中国科学院水生生物研究所对库区渔业资源进行评估，结果显示，鱼类结构失衡且鱼类生物量超出了生态容纳量。2018年2月，市珊管办与温州市公用集团签订协议，并向其发放水库养殖证，标志着第三次产权缔约的形成。但是，周边群众的偷捕鱼现象屡禁不止。

　　库区渔业资源的产权缔约困境

　　为什么珊溪水库捕鱼权的产权缔约如此困难呢？

　　一是资源特点和环境条件。从渔业资源特点看，珊溪水库渔业资源开发产权缔约的标的物是用于净化水质的草鱼、鲢鱼和鳙鱼等具有经济价值的鱼类。为了保护饮用水水源，不仅水库的鱼类品种受到限制，且鱼苗的投放和鱼类的捕捞被严格分离，同时还规定拥有捕鱼权的经营主体不能投放饵料。这些条件导致了库区的鱼类产量直接受水库浮游动植物数量的影响。从环境条件看，珊溪水库入库的大的支流多达10处，而鲢、鳙鱼等在洪水季节均有逆流而上的生活习性，一旦鱼类逃逸进入支流，附近居民便可轻松围捕。所以，库区渔业资源的特点和环境条件极容易导致资源经济价值的高估和产权排他成本的低估。

　　二是产权缔约的制度结构。首先，以生态补偿名义争取过来的承包费收益规模不足以产生让居民停止偷渔的选择性激励。其次，集中性的产权制度安排和多元化的产权争夺主体的矛盾是造成前两次产权缔约陷入困境的重要原因。基于保护饮用水水源的根本目的，第三次选择了由国有企业负责水库渔业资源利用的方案。但，集中性的产权配置和多元化的利益主体的结构矛盾并没有改变。

　　三是行为选择的循环锁定。由于相关主体没有找到理想的产权制度方案，没有对库区居民为保护库区水质而限制发展的机会成本进行合理的生态补偿，以致于陷入抢夺渔业经营权的激烈竞争之中。同时经营者不仅低估了产权保护的成本和难度，也没有做出合理的护权行为选择，以至于付出了超出预期的产权保护成本后，仍难阻止偷渔现象。

　　四是产权缔约的制度绩效。受珊溪水库的渔业资源、自然条件、人文环境影响，珊溪水库的捕鱼权的三次产权缔约都选择了集中配置捕鱼权的产权制度结构。其中，第一次没有解决资源置于共有状态的损失，也没有解决库区百姓的利益共享问题。第二次通过承包款的切割，对库区百姓对水库渔业资源的剩余索取权有了一定的体现，但是没有解决经营者的营利性目标和保水渔业初衷的矛盾，也没有解决好库区周边百姓的选择性激励问题。第三次，保护水质的最基本目标有了较大的改善，但保护绿水青山和周边百姓的长远利益共同增长的协同机制尚未有效建立，属地政府的管理主动性和积极性没有得到有效激发。

　　结论和建议

　　由于高额的排他成本，要在开放广阔的江河湖泊上建立完全排他性的产权制度本身是一个普遍性的难题。在库区渔业经营权配置的制度设计上，尽管各地的方案各不相同，但无论哪种方案也都难以完全杜绝偷捕现象。浙江省内台州黄岩的长潭水库、杭州淳安的千岛湖水库、绍兴上虞的汤浦水库等都不同程度地碰到类似问题。珊溪水库作为一个跨行政区域的大型水库，历次捕捞权的产权缔约探索中，地方政府一直在首先保持库区水质的前提下，慢慢地逼近了兼顾百姓利益、维护社会稳定和资源有效利用的目标。但是，从治理绩效看，至今尚未形成理想化的产权制度结构。由此，我们可以得出以下结论：

　　一是珊溪水库饮用水水源的性质决定了该水库渔业资源利用的首要目标是确保水质，渔业资源承包费绝对不是库区经营的主要目标。因此，水库渔业资源产权缔约绝不能以渔业资源收益最大化为主要目标。

　　二是要在空间开放的水库库区建立完全排他的产权制度，必定面临着高排他成本问题。高估库区的渔业资源生产力和低估护渔的排他成本是各地水库渔业资源承包者前赴后继地参与，又接二连三地失败的重要原因。

　　三是分散化的产权争夺者和集中性的产权制度矛盾是跨区域水库渔业资源产权缔约的主要难点。缔结一个多元参与的产权结构，把外部性问题内部化，并解决好渔业资源保护的选择性激励问题，将是解决跨区域库区渔业资源开发的最终出路。

　　鉴于珊溪水库跨行政区域的特点，库区的渔业资源开发需要通过合理的产权制度、积极的市场运作、有效的管理对策和科学的技术措施，才能真正实现水质保护、资源开发、利益共享、社会稳定的目标。

　　从近期看，可以集中经营管理，成鱼捕捞时吸收当地群众参与，适当分散受益群体。当前在国有企业市公用集团作为珊溪水库渔业资源被授权经营者的情况下，经营者要在保护水质的基础上，重点打造珊溪水库渔业资源的品牌，提升渔业资源的区域品牌价值，同时在成鱼捕捞时，要定时分区域，通过招投标，“招安”库区捕鱼爱好者参与捕捞，以便于统一管理，有问题及时调整。

　　从长远看，还应优化水库渔业收益的共享机制。可以尝试属地政府建议的方案，设立吸收当地渔业爱好者、当地百姓、村集体经济多方入股的经济实体，构建能增进各方利益，实现帕累托改进的渔业资源开发的产权制度。珊溪库区渔业收益归库周乡镇、村居所有，成立渔业经营公司，承担护渔共管、渔业经营、收益分配等职能，进一步落实保水渔业“轮捕轮放”工作，建立完善的珊溪水库渔业经营管理体制，实现共享共管。主管部门则把主要精力用于监测和管理库区的水质。

　　周海静

　　本文系温州市2020年度优秀社科论文，有删节，由泰顺县社科联推荐