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【求索】乡村振兴战略背景下 农村基层多元化治理路径研究

发布时间:2019年01月08日 来源:温州日报

  党的十九大报告首次提出乡村振兴战略,并将其作为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的一项重大战略任务。近年来,瑞安把乡村有效治理作为统筹城乡发展、实现乡村长效发展的抓手,因地制宜推进农业农村发展各项工作,乡村面貌发生了巨大变化。但是,当前乡村发展不充分、城乡发展不平衡的问题,农村基层如何有效治理的问题依然突出。

  在乡村振兴的战略背景下,农村基层治理要求治理主体的多元化。即在乡村治理中,基层政府、乡村自治组织、乡村精英等都可以作为治理主体,参与村级事务管理,并形成多个相互独立的决策中心,各负其责,各行其是。笔者认为,农村基层多元有效治理的实现,能使乡村发展不平衡、不充分问题逐步得到有效解决。

  瑞安乡村治理现状分析

  从调研情况看,多治理主体在瑞安乡村治理过程中都发挥着不可取代的作用。这些主体包括乡镇政府、村两委、民间组织、乡村村民等,都不同程度参与到乡村治理中。下面试从几个不同角度进行分析。

  一是乡村精英的治理主体作用问题。乡村精英主要指在乡村中经济条件较好、社会地位高、德高望重的能人,或社会关系较广、有一定号召力的人才。很多村民希望选这些精英担任村干部,带领乡村实现经济发展。

  二是乡镇政府职能定位问题。乡镇政府的主要职能体现在贯彻落实上级政策、教育引导农民、统筹经济社会发展规划、领导指导农村加快完善自治制度、促进农村经济社会发展等。而对村级事务的具体管理相对较少,发展村集体经济的具体职能落在村两委上。由于多层次传递、接收不全等原因,容易产生上下级信息不对称问题,加上乡镇政府为有效完成相关工作任务存在向下传递压力,导致其在履行职能时存在偏差。

  三是村两委权责失调问题。村级党组织和村民委员会共同管理村级公共事务,由于交叉任职现象比较普遍,往往存在职责不清、权限不明等问题,现实中存在“书记中心决策模式”“主任中心决策模式”和“共同决策模式”等不同情况。

  四是村民参与治理问题。主要表现在村民参与能力和意愿上。作为以家庭为单位而分布的人群,农民本身缺乏组织性,且存在文化知识素养不高、参与治理热情不高、把握村政能力不强等缺陷。调查中发现,相当多数的群众认为乡村公共事务管理与自身无直接关系,没有参与的主动和意愿,而更愿意去依附和追随乡村中的精英及权威人物。

  五是乡村自治组织管理问题。各类乡村自治组织运用自身所掌握的资源优势,与村民进行深入沟通与有效协商,能为村民提供更加专业化的服务,在乡村治理过程中发挥着重要作用。但当前,这些组织往往存在机制不健全、运作不规范、内部管理不完善等问题,因此普遍规模小、缺乏专业性,而资金的缺乏也导致其难以开展活动。如何发挥正式治理组织的功能与民间自发治理功能的良性互动,是当前多元治理需要解决的问题。

  完善农村基层多元治理的建议

  在党的领导下,按照建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的要求,推进乡村多元治理的创新,有效发挥多元治理主体在乡村振兴和乡村管理中的作用,将有助于完善村民自治制度、加强村干部队伍建设、提升乡村治理能力。

  一是强化党组织的领导核心作用。党的领导是加强社会治理的根本保障和基本前提,要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理的一条红线,扩大党组织有效覆盖,加强对自治组织、社会组织的政治领导和思想引领。要注重加大对农村党员干部的培养力度,选准配优致富带头人;以壮大村集体经济为抓手,抓两头带中间,增强党员干部服务群众的自觉性;加强村党组织书记传帮带工作。要探索推广党员“积分制”,建立工作台账及绩效考核评分制,对扶贫攻坚、任职时间等进行累加计分,实行基层党建与脱贫攻坚深度融合,激励村干部扎根基层、服务百姓。

  二是明确各治理主体的地位、责任,实现良性互动。多元有效治理的重要前提是要完善相关机制建设,明确各治理主体职能定位。要明确划分各主体之间的权限和责任,实现各主体间良好的分工,这是实现善治的重中之重,可以提高工作效率,减少资源浪费和重复治理。要注意处理好各主体的关系,主要是村级的党政关系、乡镇政府与农民关系、村委和群众关系、村级自治组织和村民关系,从而建立合作沟通、协商交流、分工有序的多元主体共治关系。要完善村两委工作协调机制,构建党组织统一领导下的协调运作模式。

  三是加强农村干部队伍建设。乡村干部队伍作为治理的关键一环,其素质的高低直接决定多元治理的成效。乡村干部主体文化素质的提高,一方面能在农村治理问题的解决上发挥重要带头作用,另一方面也能进一步激发村民参与治理的意识,进而实现真正意义上的农村自治。要加强村干部教育培训,鼓励参加学历教育,并探索优秀村干部到乡镇(街道)挂职锻炼途径;把德行教育作为村干部教育的重要内容,切实提升队伍整体形象;以乡镇为单位建立村级后备人才库。要推行村级工作季度排名制度,由乡镇(街道)主要负责人约谈居后村的主职干部,帮助剖析原因,明确整改措施,推动争先进位。要完善村主职干部报酬正常增长机制,探索实行村干部克难攻坚奖励制度,进一步完善村干部养老、医疗、保险、休假等保障政策,切实提高村干部政治待遇,大力拓宽村干部上升空间。

  四是选拔和发挥好村治精英人才作用。实现多元有效治理的一个直接目标,是发挥好当代村治精英人才的作用。要积极搭建乡村精英参与乡村治理的有效平台,鼓励支持其参与乡村治理与农村基层组织建设,特别是基层民主协商和民主监督,发挥经济引领、参与引领的作用。要加强乡村自治组织工作人员的业务培训和素质培养,把其培育为有能力有素质的农村基层自治主体,重点培育农村民间组织人才。要拓宽村治精英选拔入口,摒弃地域观念,跨区域选拔优秀人才进入村干部队伍;实施“一村一名大学生计划”,继续做好选派优秀年轻干部下乡担任村第一书记工作,探索实施有效激励措施,督促勉励下派干部更加积极主动地投入乡村治理和乡村经济社会发展。

  五是积极培育民间自治组织。建立健全能够广泛代表村民利益的自治性组织机构,能够扩大村民参与治理的路径,为村民提供更好的表达机制。因此,要积极培育农村社团组织,为其创设一定的自治组织环境,指导其建立健全相关职能机构、完善组织运行相关制度,促进农村民间组织规范化、科学化、高效化运转。要完善乡村的组织体系建设,鼓励乡村发展包括社区服务、经济发展、文化建设等在内的各类自治组织,从政策、资金、人才等方面给以支持。

  唐启升

  本文系2018年市优秀社科论文,有节选,由瑞安市社科联推荐